Wakil Kepala Daerah Berbasis Kebutuhan

(Dok. Pribadi)

DISHARMONI antara kepala daerah dan wakil kepala daerah bukan sekadar kabar tentang renggangnya relasi di antara dua pejabat. Ketika konflik masuk ke area pemerintahan, dampaknya langsung terasa: birokrasi terbelah, mutasi jabatan diperebutkan, koordinasi melemah, dan program daerah tersendat. Warga yang menanti layanan akhirnya harus menanggung ongkos dari perselisihan elite yang tidak mereka ciptakan. Biasanya benih masalah sudah muncul sejak pencalonan. Figur wakil dipilih untuk menutup kekurangan calon kepala daerah berupa: representasi wilayah, kelompok sosial, agama, generasi, partai, atau jaringan politik tertentu. Pertimbangan itu masuk akal untuk menarik simpati dan meraih suara.

Masalahnya, pasangan calon yang dibentuk untuk memenangkan pemilihan belum disiapkan untuk memerintah bersama pascapemilihan. Setelah terpilih, kepala daerah memegang kendali atas kebijakan dan program, anggaran, dan birokrasi. Wakilnya merasa ikut berjuang memperoleh mandat rakyat karena namanya tercantum secara berpasangan dalam surat suara. Dengan begitu, pilkada membentuk dua pemilik legitimasi, sedangkan Undang-Undang Pemerintahan Daerah dominan mengatur satu pusat kendali di tangan kepala daerah.

DUA LEGITIMASI, SATU KENDALI

Keretakan di elite kepemimpinan cepat merembet ke perangkat daerah. Pejabat birokrasi mulai dilabel sebagai ‘orang kepala daerah’ atau ‘orang wakil’. Mutasi dan promosi jabatan rawan dijadikan sebagai pembagian pengaruh. Perencanaan anggaran, pengadaan barang dan jasa, pengelolaan badan usaha milik daerah, hingga proyek strategis dapat menjadi arena tarik-menarik kepentingan.

Memang tidak semua relasi pasangan kepala daerah dan wakil berakhir buruk. Ada kepala daerah dan wakil yang mampu berbagi peran, menyelesaikan masa jabatan, bahkan maju kembali bersama dan memperoleh mandat dari rakyat. Namun, keharmonisan itu lebih banyak bertumpu pada kesepakatan personal, kesamaan kepentingan politik, dan kemampuan berkomunikasi. Padahal desain kelembagaan yang sehat tidak seharusnya menggantungkan efektivitas pemerintahan pada cocok atau tidaknya dua orang.

Persoalan pokoknya terletak pada ketimpangan antara legitimasi dan otoritas. Wakil kepala daerah dipilih langsung bersama kepala daerah, tetapi tidak memiliki kewenangan pemerintahan yang mandiri. Pasal 66 UU Pemerintahan Daerah menempatkannya untuk membantu, mengoordinasikan, memantau, dan memberikan saran. Dalam menjalankan tugas itu, wakil bertanggung jawab kepada kepala daerah. Kedudukannya tampak setara ketika dipilih, tetapi menjadi subordinat ketika pemerintahan berjalan.

BUKAN KEHARUSAN KONSTITUSIONAL

Pasal 18 ayat (4) UUD 1945 hanya mengatur gubernur, bupati, dan wali kota sebagai kepala pemerintah daerah yang dipilih secara demokratis. Konstitusi tidak menyebut adanya wakil gubernur, bupati, atau wali kota. Konstruksi ini berbeda dengan presiden dan wakil presiden yang sama-sama memperoleh dasar konstitusional langsung.

Ketiadaan wakil kepala daerah dalam UUD 1945 tidak membuat jabatan itu inkonstitusional. Pembentuk undang-undang tetap dapat membentuk jabatan untuk membantu kepala daerah. Akan tetapi, jabatan tersebut juga tidak dapat diperlakukan sebagai keharusan konstitusional. Bentuk, cara pengisian, tugas, bahkan kedudukannya merupakan pilihan kebijakan hukum yang dapat ditata ulang.

Sejarah pengaturannya pun berubah-ubah. Wakil kepala daerah telah dikenal dalam UU No 5 Tahun 1974 melalui mekanisme pengangkatan. UU No 22 Tahun 1999 menempatkan kepala daerah dan wakilnya sebagai pasangan yang dipilih DPRD. Sejak UU No 32 Tahun 2004, keduanya dipilih langsung dalam satu pasangan. Jadi, yang relatif baru bukan jabatan wakilnya, melainkan model pasangan elektoral.

Di sinilah terlihat ketegangan dua undang-undang. UU Pemerintahan Daerah menempatkan wakil sebagai pembantu yang bertanggung jawab kepada kepala daerah. UU Pilkada mewajibkan keduanya maju dan dipilih dalam satu pasangan. Hasilnya ialah wakil kepala daerah yang kuat secara elektoral, tetapi lemah secara fungsional.

JANGAN DISERAHKAN KEPADA KANDIDAT

Jalan keluarnya bukan menghapus jabatan wakil kepala daerah di seluruh Indonesia. Kebutuhan tiap daerah tidak sama. Provinsi kepulauan dengan rentang kendali luas tidak dapat disamakan dengan kota yang wilayahnya terbatas. Kabupaten perbatasan dengan penduduk tersebar menghadapi beban koordinasi berbeda dari kabupaten yang pusat layanannya mudah dijangkau.

Revisi UU Pemerintahan Daerah dan UU Pilkada perlu memperkenalkan model wakil kepala daerah berbasis kebutuhan. Keberadaannya ditentukan melalui parameter objektif, seperti jumlah penduduk, luas dan karakter wilayah, jumlah satuan pemerintahan yang dikoordinasikan, kemampuan fiskal, beban pelayanan dasar, dan status kekhususan daerah.

Model ini lebih tepat disebut diferensial, bukan sekadar opsional. Pilihan tidak boleh diserahkan kepada selera calon, kesepakatan koalisi, atau kehendak kepala daerah terpilih. Klasifikasi daerah harus ditetapkan sebelum tahapan pemilihan dan tidak dapat diubah selama masa jabatan. Dengan begitu, struktur kepemimpinan daerah tidak menjadi bagian dari transaksi elektoral.

DESAIN BARU

Pertama, kepala daerah dipilih secara mandiri, bukan lagi dalam satu paket dengan wakil. Langkah ini mengakhiri dua legitimasi elektoral dalam satu garis komando dan lebih sejalan dengan rumusan Pasal 18 ayat (4) UUD 1945.

Kedua, pada daerah yang menurut klasifikasi memerlukan wakil, kepala daerah terpilih mengusulkan calon untuk memperoleh persetujuan DPRD melalui proses terbuka. DPRD menguji kompetensi, integritas, dan potensi konflik kepentingan calon. UU harus menetapkan tenggat, mekanisme pengajuan ulang, dan jalan keluar apabila terjadi kebuntuan. Pengangkatan wakil tidak boleh menjadi urusan pribadi kepala daerah, tetapi juga tidak boleh berubah menjadi transaksi baru di DPRD.

Ketiga, wakil yang diangkat harus memegang portofolio yang jelas dan terukur. Ia dapat mengoordinasikan pelayanan dasar, percepatan pembangunan kawasan tertentu, pengentasan masyarakat dari kemiskinan, atau urusan lintas perangkat daerah. Penugasannya ditetapkan secara terbuka, disertai target kinerja dan evaluasi berkala. Portofolio bukan pembagian kekuasaan. Keputusan akhir tetap berada pada kepala daerah agar tidak lahir dua garis komando. Wakil tidak boleh memiliki ‘jatah’ mutasi, proyek, atau pengadaan.

Keempat, fungsi membantu kepala daerah harus dipisahkan dari fungsi suksesi. Ketika kepala daerah berhalangan sementara, wakil menjalankan tugas harian dalam batas yang ditentukan undang-undang. Jika terjadi kekosongan tetap, wakil tidak otomatis menjadi kepala daerah definitif. Penggantian harus tetap ditempuh melalui mekanisme demokratis yang dibedakan menurut sisa masa jabatan dan jalur pencalonan kepala daerah sebelumnya.

UU Pilkada perlu mengubah peserta pemilihan dari pasangan calon menjadi calon kepala daerah. UU Pemerintahan Daerah harus mengatur klasifikasi daerah, mekanisme pengangkatan wakil, portofolio, pertanggungjawaban, pemberhentian, dan pengisian kekosongan kepala daerah.

MENGOREKSI POLITIK PASANGAN

Model ini bukan sekadar menjadikan wakil ‘boleh ada atau tidak’. Ia diferensial dalam keberadaan, akuntabel dalam pengisian, terukur dalam penugasan, dan terbatas dalam suksesi.

Menata ulang jabatan wakil kepala daerah bukan langkah antidemokrasi. Demokrasi tidak diukur dari banyaknya jabatan yang dipilih langsung, tetapi dari kejelasan tanggung jawab, efektivitas pemerintahan, dan mutu pelayanan publik. Dua pejabat yang dipilih bersama, tetapi memegang kuasa yang timpang, justru menciptakan pertanggungjawaban yang kabur.

Politik hukum ke depan perlu berhenti memperlakukan semua daerah dengan pola yang sama. Wakil kepala daerah harus hadir karena pemerintahan membutuhkannya, bukan karena calon kepala daerah memerlukan pasangan untuk memenangkan pemilihan.